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Une approche pragmatique

Dans l’ensemble, la réforme a permis d’enregistrer de meilleures performances scolaires. Certes, les résultats varient selon les Etats. Au Texas ou en Caroline, Etats qui ont mis en place des politiques de responsabilisation fortes, les progrès tant dans l’efficacité que dans l’égalité entre groupes ethniques ont été remarquables. En Floride en revanche, ils ont été beaucoup moins évidents, de même que dans le Missouri où l’amélioration des résultats enregistrés s’est accompagnée d’une… baisse des standards fixés par cet Etat pour les tests. Plus globalement, on constate que plus les politiques d’accountability sont fortes, plus le niveau des élèves progresse, et cela au sein de tous les groupes ethniques.

Les acteurs de terrain sont certes souvent réticents ; et presque la moitié des directeurs d’établissements scolaires estiment que la loi est dirigée contre l’enseignement public. Les enseignants ne réagissent pas toujours positivement à la perte de l’autonomie assez large dont ils bénéficiaient précédemment ; mais ils critiquent moins le principe de leur responsabilisation (« Si la société veut que nous enseignions les fondamentaux et que nous rendions des comptes, nous devons le faire, c’est notre boulot » confie ainsi une enseignante d’une middle school) que le fait que l’évaluation soit basée, de façon automatique et exclusive, sur des test écrits. Par ailleurs, certains universitaires comme Steven D. Levitt (« Freakonomics ») ont mis à jour les pratiques de tricheries que suscitent ce type d’évaluation, de fait fortement contraignante pour les enseignants.

De quelques ingrédients de base

Réforme difficile parce qu’elle s’est attaquée aux comportements et à leur évaluation, « No Child Left Behind » illustre quelques uns des ingrédients essentiels qui concourent au succès d’une réforme. La loi s’est d’abord appuyée sur une prise de conscience ancienne de la situation – qui plus est dramatisée à travers un rapport qui fit date vis-à-vis de l’opinion. Cette prise de conscience a été le point de départ de mesures d’évolution qui ont, petit à petit, acclimaté la mise en place de politiques de responsabilisation. Il faut rappeler qu’elle s’inscrit également dans un contexte de grande ouverture culturelle au changement ainsi que d’attention pratique à ce qui marche ; elle a pu bénéficier, dans le même registre, d’une culture de l’évaluation largement admise au sein de la société américaine.

Il est clair enfin – on le voit a contrario à travers le climat politique d’affrontement qui prévaut aujourd’hui au Congrès et bloque toute réforme d’envergure (immigration, aide à l’enfance, etc) – que le consensus politique qui traverse l’enchaînement politique : constat, communication, élaboration et vote, joue un rôle essentiel dans le succès d’une telle réforme. Et cela d’autant plus que, sous réserve que les politiques mises en place donnent plutôt satisfaction, l’évaluation en est abordée non pas dans une approche idéologique de remise en cause mais à travers une logique pragmatique d’amélioration.

De fait, et en dépit d’un large mouvement de différents groupes associatifs en faveur d’une refonte de la réforme, la reconduction de celle-ci a été recommandée, avec des suggestions d’amélioration, par une commission bipartisane ad hoc du Aspen Institute en février 2007. Il est sûr que, d’une part pour contrôler les mécontentements, et d’autre part pour assurer la poursuite de la réforme, l’approche bipartisane aura beaucoup fait tant en amont qu’en aval de la réforme pour assurer son succès.

Si, dans le champ politique de la réforme, et au-delà des techniques médiatiques, la communication publique désigne l’ensemble des ressorts socio-culturels et politico-institutionnels sur lesquels peut s’appuyer la mise en œuvre d’une réforme, "No Child Left Behind" concentre alors en effet, de façon organique, quelques uns des éléments fondamentaux d’une communication de changement réussie.

Contrairement à une idée répandue en France, les Etats-Unis croient non seulement à l’éducation, mais aussi à l’égalité des chances ; on y dépense d’ailleurs pour cela plus qu’en France en pourcentage du PIB et le système d’éducation secondaire s’y est démocratisé, dès les années 50, bien plus tôt que chez nous.

Du fait de son importance au sein de la société américaine mais aussi des constats alarmants qui ont été dressés au début des années 80, le système éducatif américain a connu d’importantes évolutions au cours des vingt dernières années. La réforme « No Child Left Behind » (aucun enfant laissé pour compte) s’inscrit dans ce mouvement ; sa mise en œuvre fait ressortir quelques aspects culturels et politiques majeurs d’une réforme réussie.

Un système en évolution constante

Si en France, l'école semble vouloir protéger les individus des menaces du monde, le système d’éducation américain a au contraire pour but de leur permettre de profiter des opportunités qu’il représente. La conception de l’éducation y est aussi plus optimiste : elle vise à donner à l’enfant les moyens de se développer au travers d’une expérience ou mieux, d’une expérimentation riche. D’où une orientation moins abstraite et plus pragmatique de savoirs qui doivent être utiles dans la vie des individus. D’où encore une plus grande propension à l’innovation quand celle-ci est d’abord perçue, en France, comme une menace.

D’autant qu’au début des années 80, le système éducatif américain prenait conscience, à travers le rapport «Nation at Risk », qu’il était atteint de problèmes de fond : faiblesse du niveau, développement de la violence, inégalités marquées – problèmes qui se traduisirent par une mise en cause des enseignants. Ce moment a marqué le point de départ de nombreuses mesures correctives : création de niveaux de connaissance minimaux, réduction de la taille des établissements, privatisation d’écoles publiques, etc. Depuis une vingtaine d’années, le système éducatif américain se trouve ainsi en perpétuel mouvement.

Parmi les différentes voies expérimentées, les politiques d’accountability, qui cherchent à rendre la communauté éducative davantage responsable des résultats des élèves, ont tenu une place de choix. Ces politiques reposent sur un ensemble d’éléments de référence : standards (objectifs à atteindre, en l’occurrence des compétences à acquérir), tests (vérification du degré d’atteinte des objectifs), résultats (qui font l’objet de publications locales très détaillées) et incitations (notamment au travers du système de notation, mais aussi d’aides ou de récompenses financières octroyées par les Etats). C’est à la fois dans ce cadre et dans cette dynamique qu’a pris place, en 2002, la loi « No Child Left Behind ».

Mécanique de la responsabilisation

Il est à noter tout d’abord que si cette loi est bien intervenue sous la présidence de George Bush, elle a fait l’objet d’un travail et d’un vote commun entre Républicains et Démocrates. Conçue pour les écoles recevant des fonds fédéraux consacrés à la lutte contre la pauvreté, elle a mis en place une forme d’éducation compensatoire qui constitue un peu l’équivalent des ZEP en France. En augmentant (de plus de 20%) les crédits aux écoles qui accueillent les enfants défavorisés, elle a obligé les Etats à améliorer la formation des enseignants, à créer des programmes d’apprentissage de la lecture aux parents, ainsi que des cours du soir et des écoles d’été.

Surtout, la responsabilisation des écoles dans les résultats des élèves est accentuée. Le système d’évaluation repose sur la mise en place de tests, dans chaque Etat, en particulier en mathématiques et en lecture – tests que les élèves passent entre les niveaux équivalents du CE2 et de la quatrième – et la publication, large et détaillée, des résultats. L’objectif est que tous les élèves aient atteint en 2014 un niveau satisfaisant dans les disciplines clés. Quand une absence de progrès est enregistrée d’une année sur l’autre, une aide supplémentaire est attribuée ; si cette contre-performance persiste une deuxième année, alors un plan d’amélioration est mis en place, et les parents obtiennent le droit de changer leur enfant d’école.

Au-delà, l’école doit mettre en place tout un dispositif de soutien, qui peut également impliquer des associations ou des entreprises privées. Si une situation d’échec est encore constatée au bout de la quatrième année, le personnel de l’école, le programme et l’organisation des études font l’objet d’une complète réorganisation. A la cinquième année, l’école concernée est directement prise en charge par l’Etat, première étape possible vers une disparition pure et simple de l’école si les résultats ne s’améliorent toujours pas.

Face à une telle mécanique, des critiques ont naturellement été formulées - elles connaissent d'ailleurs aujourd'hui un regain de vigueur à la faveur de la campagne présidentielle, notamment au sein du camp démocrate. Suffiraient-elles à avoir raison du projet ?

Les think tanks dans l'arène

Depuis les années 70, du fait des enjeux économiques et budgétaires considérables liés au système de retraites public, les think tanks militants (« advocacy tanks »), en particulier ceux d’obédience conservatrice tels que l’Heritage Foundation ou l’American Enterprise Institute, se sont toujours intéressés de près à la question des retraites, en tentant d’orienter le système vers une privatisation accrue (voir en particulier les analyses de D. Bélant). Plus précisément, après de nombreuses années de progression des pensions, c’est à partir des mesures d’urgence adoptées en 1977 pour faire face aux difficultés budgétaires posées par le régime général que le thème de la maîtrise des dépenses sociales est devenu un thème récurrent du débat politique américain.

Pour favoriser des solutions amenant à une plus grande privatisation du système, ces thinks tanks se sont tout d’abord efforcés de remettre en cause la confiance de la population dans le système fédéral. Cette stratégie passait notamment par une large diffusion des notions de crise budgétaire et de risques de banqueroute. Elle s’appuyait sur des activités publiques classiques : organisation de colloques, publications d’articles ou d’éditoriaux dans la presse ou dans des supports propres notamment via internet, mais aussi témoignages d’experts devant les commissions spéciales et les comités législatifs du Congrès.

Un autre grand moyen d’intervention procédait de démarches plus informelles : rencontre avec des responsables politiques et administratifs, proposition d’experts pour des postes publics ou encore invitation à participer à des séminaires. Il s’agissait de contribuer très activement au processus d’inscription à l’agenda («agenda-setting ») à travers lequel un certain nombre de questions économiques et sociales s’invitent, puis finissent par s’imposer dans le débat public. Malgré cela, ces organisations n’avaient pu empêcher la réforme de 1983 permettant d’assurer la viabilité à long terme du régime général. Le parti démocrate restait fortement opposé à toute remise en cause du système et la population lui restait fortement attachée.

Certains experts conservateurs avaient alors publiquement évoqué leur volonté d’aller plus loin dans la mise en œuvre d’une « stratégie léniniste » visant à saper la confiance du public dans ce qui apparaissait comme la « vache sacrée » du système de retraites. Différentes techniques de communication furent employées : publication de prévisions alarmistes, recours à des arguments moraux pour discréditer le régime général (liberté de choix, équité entre les générations) et promotion de solutions alternatives. Sur ce dernier point, on s’appuyait notamment sur des perspectives de rendement bien supérieures (quatre à cinq fois) qui découleraient du développement des fonds de pension, arguments qui s’appuyaient, de fait, sur les performances exceptionnelles des marchés boursiers depuis le début des années 90.

Ce type d’arguments est fréquemment relayé par les médias américains. L’action des think tanks dans ce domaine passait aussi par la promotion d’expériences étrangères remarquables, comme la réforme des retraires réalisée au Chili en 1981 par José Pinera – qui sera d’ailleurs régulièrement invité devant les comités législatifs du Congrès pour évoquer une réforme « qui correspond parfaitement aux valeurs américaines ». Il faut d’ailleurs souligner que, dans son discours sur l’état de l’Union de 1999, le président Clinton avait également évoqué la possibilité d’investir une partie du fonds de réserve sur les marchés boursiers – idée qui, sans recourir à la privatisation, reprenait malgré tout à son compte l’idée d’une solution financière au problème des retraites passant par le marché.

Face à cette offensive conservatrice, les think tanks de gauche tels que l’Institute for America Future ou le Progressive Policy Institute se sont également organisés. Ils ont souligné les risques en termes d’insécurité des travailleurs et d’inégalités sociales qui résulteraient d’une remise en cause du système, en faisant valoir l’intérêt d’ajustements plus modestes. S’ils utilisent les mêmes procédés que leurs homologues conservateurs, les think tanks progressistes disposent toutefois de moyens généralement plus limités ; ils ont aussi été pénalisés ces dernières années par le renouveau des idées conservatrices. Les autres types de think tanks, universités sans étudiants et centres de recherche à contrat, se sont, pour leur part, efforcés de rester neutres dans ce débat, sans éviter toutefois des prises de position généralement hostiles à la privatisation.

Quand l’AARP sort l'artillerie lourde

Il reste un think tank, puissant et redouté, au centre de ce débat : l’Association américaine des retraités (American Association of Retired Persons) – surnommée, entre autres, le « pouvoir gris ». Avec plus de 35 millions de membres, l’AARP passe pour le premier lobby du pays, régulièrement classé par le magazine Fortune dans son palmarès des « vingt-cinq groupes de pression qui comptent » à la première place aux côtés de la National Rifle Association (NRA). Or cette association représente 20 % de l’électorat, et un électorat qui fait un usage très actif de son droit de vote, pour mettre en œuvre son slogan : « The power to change society » (aujourd’hui devenu : « The power to make it better »).

A l’origine société d’assurances, l’AARP a peu à peu ajouté à ce rôle celui d’un groupe de pression très influent. Son président depuis 2001, Bill Novelli, est l’ex-publicitaire de Nixon et un ancien lobbyiste de l’indutrie pharmaceutique. L’AARP dispose d’un budget annuel de 800 millions de dollars et emploie 1800 salariés avec, au-delà du quartier des lobbies à Washington où elle a son siège, des relais dans tous les états de l’Union. Elle possède ses médias propres – magazine, émission de radio, site internet – qui lui permettent d’élargir son audience, y compris à destination de la communauté latino à laquelle elle consacre un titre spécifique. L’une de ses forces est, pour une cotisation modique de 12,5 dollars par an, de proposer à ses adhérents une large offre de réductions tarifaires notamment dans les activités de loisir, ainsi que toute une palette de services pratiques.

Tel est clairement le principal obstacle qui s’est dressé sur la route de George Bush lorsque celui-ci a voulu réformer les retraites en 2005. L’AARP dépensa alors 10 millions de dollars pour combattre un projet qu’elle estimait risqué et qui, selon elle, ne se justifiait pas – une légère augmentation des cotisations d’employeurs et de salariés permettant, selon ses propres estimations, d’assurer la viabilité du système pendant soixante-quinze ans.

Presse, télé, radio, conférences de presse : le « pouvoir gris » engagea une large campagne de publicité contre le projet avec des slogans du type : « A Wall Street, on parle de gagnants et de perdants. Voulez-vous que ce vocabulaire s’applique à vos pensions ? », qui firent mouche. Dans la pure tradition des think tanks, des notes alertaient également contre les risques liés à la privatisation en s’appuyant sur des analyses internationales (voir par exemple : « Social Security Privatization Around the World », AARP Public Policy Institute, Oct. 2005). Principal fait d’arme : les membres de l’association passèrent plus de 450 000 coups de téléphone hostiles aux élus en l’espace de quelques semaines. « Si vous pensez que les sociétés pétrolières gouvernent ce pays, que dire des retraités ? » s’était alors exclamé Scott Bleier sur la très conservatrice Fox TV.

Bingo

Résultat ? Le projet de réforme initial n’aboutit finalement, un an plus tard, qu’à un texte de régulation visant à s’assurer que les entreprises respectent leurs engagements. Le « Pension Protection Act » les incite même à augmenter leurs contributions et les oblige à financer complètement la retraite de leurs salariés, sans garantie de l’Etat fédéral – en contrepartie de quoi les salariés se voient désormais dans l’obligation de cotiser aux comptes d’épargne abondés par l’entreprise.

Fût-elle préparée de longue date par les professionnels du débat public et portée par un incontestable volontarisme idéologique, une réforme qui ne trouverait, ni sa légitimité dans l’opinion, ni sa faisabilité avec l’opposition, n’aurait ainsi guère de chance d’aboutir, d'autant plus sur un sujet aussi sensible et face à un adversaire capable de déployer les mêmes moyens d’influence - et de se faire, au passage, aider par les stratèges de chez Luntz & Maslansky. Est-ce d’ailleurs un hasard si les spécialistes du changement sont d’abord allés prendre leurs leçons chez ceux qui, en politique ou dans le monde syndical, faisaient profession de s’y opposer ?

C’est en s’appuyant sur sa réélection en novembre 2004 et une majorité renforcée au Congrès – ce que le président a alors appelé son « capital politique » – que George Bush a affiché sa volonté de réformer le système américain des retraites hérité de la « Social Security » mis en place en 1935 par Roosevelt. En s’appuyant sur une série de projections financières alarmistes et d’arguments diffusés de longue date par les plus actifs des think tanks conservateurs, le président a évoqué une situation de « crise » pour légitimer cette réforme. Celle-ci pourtant n’a pu être mise en œuvre. La communication, selon l’AARP (American Association of Retired Persons), ça sert aussi à faire échouer les réformes.

Boom boom, baby-boom

Le régime national (« Social Security ») est le régime de référence aux Etats-Unis (régime de base) : il s’agit d’un régime par répartition, financé par des cotisations sociales sur les salaires, et auquel plus de 95 % des actifs sont affiliés. Les versements sont modestes, la retraite moyenne ne couvrant en effet qu’environ 35 % du salaire moyen. De très nombreux régimes professionnels (régimes complémentaires) viennent compléter ce régime de base, en particulier pour les salariés de l’administration et les principales compagnies privées représentant environ 20 % des salariés du secteur privé. Il s’agit de fonds de pension abondés soit par les employeurs seuls, soit par les employeurs et les salariés (fonds « 401k »).

Le système de retraite américain a fait l’objet d’ajustements précoces. Dès le début des années 80, pour se préparer à financer les nombreux départs à la retraite de la génération du baby-boom, les pensions ont été diminuées pour les personnes prenant leur retraite entre 62 et 65 ans, et augmentées en revanche pour les salariés liquidant leurs droits au-delà de 67 ans. Un fonds de réserve a été constitué, qui continue à être alimenté par des cotisations légèrement supérieures au niveau des versements. Lorsque le système des retraites commencera à être déficitaire à partir de 2018, cette réserve pourra ainsi être utilisée, selon les projections, jusqu’en 2045, pour maintenir les pensions et les cotisations au même niveau.

Vers une "société des propriétaires" ?

« Un grand succès moral du XXe siècle va vers la faillite » lançait le président Bush dans son discours sur l’état de l’Union début 2005, faillite annoncée pour 2042 après que de sérieuses difficultés de financement auraient été rencontrées dès 2018. « Si des mesures ne sont pas prises pour prévenir ce résultat, les seules solutions seront la hausse drastique des impôts, de nouveaux emprunts massifs, ou des baisses soudaines et sévères des allocations de retraite ou d’autres programmes gouvernementaux ». La réforme ne s’appliquait pas aux travailleurs les plus âgés (ceux nés avant 1950), mais seulement aux salariés les plus jeunes auxquels elle promettait de meilleures perspectives de revenu. « Votre capital va augmenter au cours du temps à un taux meilleur que celui que peut offrir le système actuel. Et votre compte fournira plus d’argent pour la retraite que le chèque que vous recevriez du système de retraite » justifiait encore le président.

Le projet consistait, de fait, à remplacer progressivement le premier étage de ce système par un régime d’épargne forcée, une partie des cotisations prélevées sur le salaire étant alors versée sur un compte particulier géré par le salarié, dont celui-ci ne pourrait cependant bénéficier qu’à compter de sa retraite. Cela aboutissait à une privatisation partielle sous la forme de comptes épargne-retraite, non pas « privés » mais «personnels » insistait, avisée, l’administration Bush après une série de tests préalables.

Compte tenu du système de fonds de réserve existant, l’objectif du projet de réforme apparaissait toutefois moins économique que social – renforcer le caractère de « société de propriétaires » (« ownership society ») de la société américaine –, chacun devant se retrouver propriétaire et responsable de la gestion d’un portefeuille de titres. « Lorsque vous possédez quelque chose, avait déclaré le président à l’été 2004, l’avenir de votre pays prend beaucoup plus d’importance. Plus l’Amérique comptera de propriétaires, plus elle sera forte ». Le basculement d’une partie des cotisations vers des comptes privés entraînant un important manque à gagner dans le versement des pensions de l’époque, la mise en place de cette réforme supposait cependant un fort recours à l’endettement du gouvernement, qui aurait accru la pression sur les finances publiques.

Un projet contesté

Certes, dans une logique conservatrice, ce plan remettait en cause un des éléments clés de la « Social Security ». Pourtant, de nombreux conservateurs lui furent également opposés dans la mesure où il se traduirait par une très forte hausse des dépenses publiques ; la notion d’épargne forcée, en outre, ne leur paraissait pas une notion particulièrement conservatrice. C’est ainsi que des personnalités comme le sénateur républicain Lindsey Graham, qui avait pourtant fait de la réforme des retraites son cheval de bataille, estimèrent alors que ces comptes personnels « ne feront rien pour sauver le système ». Pour beaucoup, le danger pour les retraites n’était pas imminent, alors qu’il apparaissait dans le même temps plus sérieux pour l’assurance santé. Surtout, les risques économiques et sociaux associés à une telle réforme paraissaient élevés, chacun ayant encore à l’esprit le recul auquel avait été contraint Ronald Reagan au début des années 80 lorsqu’il avait dû renoncer au volet de sa réforme fiscale concernant plus particulièrement le troisième âge. Depuis lors, une certaine prudence s’imposait sur ce sujet parmi les responsables politiques.

Certaines personnalités de sensibilité démocrate s’étaient certes parfois montrées favorables au projet, dès lors que les comptes personnels venaient en complément du système de retraites existant. Le projet de l’administration Bush leur adressait d’ailleurs un signe favorable en envisageant de diminuer progressivement les pensions versées aux ayants droit les plus aisés afin de relever le niveau minimum des retraites des cotisants les plus pauvres. Bush lui-même tenta bien d’en appeler à une approche non partisane sur ce sujet (« We have to move ahead with courage and honesty, because our children’s retirement security is more important than partisan politics (…) I will work with members of Congress (…) I will listen to anyone who has a good idea to offer ») avant d’entamer une tournée dans le pays pour vendre son projet de réforme.

En vain. Le projet fut en effet largement combattu par les Démocrates. Pour le leader de l’opposition démocrate d’alors, Harry Reid, représentant le Nevada, ce sytème « dangereux » était comparé à « une roulette ». « Nous ne laisserons aucun président transformer le rêve américain en cauchemar pour les aînés et en mine d’or pour Wall Street » avait lancé le sénateur démocrate Edward Kennedy, qui se posait en gardien de l’héritage du New Deal rooseveltien en s’appuyant sur l’attachement manifesté par la population au système des retraites publiques.

Serait-ce suffisant pour stopper un projet pour lequel les think tanks conservateurs avaient préparé le terrain de longue date ?

Les effectifs de la fonction publique baissèrent drastiquement : 66 000 postes, un poste sur 6, fut ainsi supprimé, le plan s’appuyant sur toute une série de mesures d’accompagnement (primes de départ, plan de pré-retraites), ce qui permit d’agir dans un climat de relative paix sociale. Dès l’exercice 1996-97, l’objectif de déficit était non seulement atteint, mais aussi dépassé (1 % au lieu des 3 % fixés) et, en 2003, le Canada était le seul pays du G7 à disposer d’un budget fédéral en excédent. Le poids de la dette publique a été ramené à 43,6 % du PIB, les dépenses publiques globales passant pour leur part de près de 50 % (48,8%) à 37,1% du PIB (17 à 11 % pour les seules dépenses fédérales) au cours de cette période.

Indicateurs citoyens

Dans la logique du projet de société dans laquelle elle s’inscrivait, la réforme s’est également appuyée sur des « indicateurs citoyens » plus larges, tels que la croissance de l’emploi, la croissance de la productivité du travail et la croissance du niveau de vie. La croissance moyenne du PIB a atteint 3,6 % entre 1994 et 2003, soit la croissance la plus élevée des pays du G7, devant les Etats-Unis (3,2 %). Idem pour l’emploi avec une progression de 2,2 % par an, contre 1,3 % pour les Etats-Unis.

Le chômage de longue durée au sens de l’OCDE (personnes sans emploi pendant plus de 12 mois en pourcentage du nombre de chômeurs) a baissé, atteignant 9,5 % en 2004, à comparer à des taux supérieurs à 40 % en France, en Italie ou en Allemagne. Le marché du travail s’est aussi davantage ouvert aux jeunes : près de 60 % des 15-24 ans avaient ainsi un emploi en 2004, contre moins de 40 % pour ces mêmes pays (et moins de 30 % pour la France). La pauvreté a reculé, passant de 14 % à 10,9 % des familles entre 1996 et 2000.

Les dividendes du progrès

Pour autant, la révision drastique des dépenses publiques ne s’est pas traduite par une détérioration du service aux usagers. Grâce à une plus large responsabilisation et, partant, à une motivation accrue des fonctionnaires, la qualité des services publics s’est même élevée d’après les enquêtes régulièrement réalisées sur l’opinion des usagers. Depuis lors, les effectifs de la fonction publique enregistrent de nouveau une certaine croissance, mais sans menacer cette fois l’équilibre des finances publiques.

Tout changement réussi repose sur des succès intermédiaires visibles et partagés : chaque année, les progrès réalisés encourageaient les Canadiens à persévérer dans les efforts engagés. Quelques années plus tard, le succès n’a pas été simplement partagé à travers la communication publique et les grands indicateurs macroéconomiques : les citoyens ont pu en effet percevoir, à partir de l’année 2000, les dividendes des actions entreprises à travers les premières réductions d’impôts.

Entre 2000 et 2005, les taxes furent en effet réduites de 100 milliards, une moitié étant allouée à la réduction des impôts (qui auront au total baissé de 3 points, passant de 40,1 à 37,5 % du PIB), l’autre étant affectée à de nouveaux investissements dans des secteurs tels que la santé, l’éducation ou la R&D.

Le génie de la réforme

La mise en œuvre de ces réformes n’a pas empêché l’équipe au pouvoir d’être reconduite aux responsabilités : le parti libéral a ainsi été réélu en 1997, puis en 2000 et en 2004. Pour Paul Martin, ancien ministre des finances qui remplaça Jean Chrétien au poste de Premier ministre, la clé de voûte de la réussite de cette réforme fut la volonté politique forte affichée par l’équipe au pouvoir de mener à bien l’assainissement des finances publiques comme facteur à la fois de souveraineté politique et de préservation des acquis sociaux. Comme le déclara en effet le nouveau Premier ministre, « le fait que les charges de la dette menaçaient les dépenses de nos meilleurs programmes sociaux, santé et retraites, était simplement inacceptable ».

« Chaque pays a son histoire, sa culture politique, un contexte qui lui est unique, et des leviers qui lui sont propres pour insufler les changements nécessaires. A chacun de trouver son génie » lançait ainsi Claude Laverdure, ancien ambassadeur du Canada en France à l’université d’été du Medef en 2005. Selon lui, la réforme canadienne s’est appuyée sur 3 piliers : consensus, concertation et adaptation. S’il est vrai que « les gagnants de l’ère industrielle cèdent le pas aux nouveaux gagnants de l’économie du savoir », cette voie réformatrice cherche aujourd’hui à approfondir la culture de l’évaluation au sein de la sphère publique en évoluant vers une culture de la réallocation des ressources attentive aux secteurs d’avenir.

« Tout cela, concluait l’ambassadeur, parce que des finances publiques équilibrées sont un bien commun appartenant à tous les citoyens – un magnifique héritage qu’on laisse à nos enfants parce qu’il n’y a pas de souveraineté sans capacité à faire des choix ».

On ne saurait mieux dire.

Trois années ont été nécessaires pour résorber le déficit, cinq pour mettre en œuvre l’ensemble des décisions prises, mais seulement six mois pour arrêter toutes les grandes décisions. Le programme de réduction des dépenses fut donc rapidement mis en œuvre. Toutes les dépenses publiques furent examinées, dans tous les domaines, sans tabou, avec l’exigence de porter un regard neuf sur les missions fondamentales de l’Etat et leurs évolutions possibles d’un point de vue stratégique.

Une gouvernance inventive

Un ministre de plein exercice fut nommé pour piloter la réforme, à la tête d’un sous-comité du Conseil des ministres mandaté pour bâtir un consensus et proposer un plan d’action. Cette structure s’appuyait sur un deuxième comité, le Comité de sous-ministres, composé celui-ci de hauts fonctionnaires chargés d’évaluer les propositions des ministères. L’ensemble du dispositif était chapeauté par un Comité plénier composé de tous les ministres sous la présidence du Premier ministre, ce comité ayant pour rôle de procéder aux grands arbitrages en assurant la solidarité interministérielle.

Il est à noter que les réformes les plus ambitieuses issues de ce dispositif n’ont pas été imposées mais ont émergé de la fonction publique elle-même dès lors que la démarche s’inscrivait dans un cadre interministériel en faisant le pari de la confiance.

Examen de programmes

Le nombre de ministères diminua de près de 30 %, passant de 32 à 23. Les salaires publics furent gelés pendant 3 ans. « L’examen des programmes » qui fut mis en œuvre se fixait pour objectif de ramener le déficit fédéral de 6 à 3 % du PIB. Pour atteindre cet objectif, les dépenses devaient être abaissées de 20 % sans augmenter les impôts des particuliers et en augmentant très peu la fiscalité des entreprises.

Cette notion d’examen de programmes présentait l’intérêt d’éviter des réductions uniformes dans toutes les administrations en intégrant une réflexion sur les priorités politiques. Les subventions aux entreprises furent ainsi réduites de 60 %, les budgets des ministères de l’industrie et des transports baissèrent de 50 %, ceux affectés à l’environnement, à la culture, à l’aide internationale et à la pêche furent réduits entre 50 et 20 % et tous les autres budgets, à une seule exception (les affaires indiennes et du Nord), furent diminués.

Service au citoyen

Ces révisions budgétaires s’accompagnèrent de réorganisations administratives. Des services furent supprimés, d’autres regroupés. Les relations entre le niveau fédéral et les provinces furent clarifiées ; des missions importantes leur furent déléguées en matière de transports, de formation ou de loisirs.

Certaines missions, comme la navigation aérienne, furent transférés au secteur privé. Les dispositifs d’assurance-chômage furent revus en un sens plus incitatif. Pour faciliter la baisse des effectifs dans la fonction publique, une administration temporaire fut mise en place pour superviser tous les recrutements des administrations avec l’objectif de privilégier les reclassements internes liés aux suppressions de postes.

Beaucoup d’évolutions concrètes de fonctionnement se sont greffées autour de cette réforme. Le droit de la fonction publique a été assoupli (loi du 7 novembre 2003). Les procédures budgétaires ont été remises à plat. Les dépenses publiques font aujourd’hui l’objet d’un audit régulier. La culture de gestion par les objectifs a été développée à travers le Planning Reporting Accountability Structure mis en place en 1996.

De même, la notion de service au citoyen a connu d’importants développements et fait désormais l’objet de publications régulières rendant compte des résultats obtenus ; simultanément, la mise en place de guichets uniques s’est généralisée. Ces évolutions ont été rendues possibles grâce à un large recours à l’e-administration, le Canada se classant ainsi avec constance depuis plusieurs années en tête du classement réalisé par Accenture sur la qualité des services électroniques proposés aux citoyens.

Beau résultat. Est-il transposable ?

Une situation financière alarmante

« Sur quelles tâches un Etat moderne doit-il se concentrer ? Quel rôle pour le politique aujourd’hui ? Et comment entraîner la société » résumait un haut responsable canadien en évoquant quelques unes des questions fondamentales qui présidèrent au lancement du projet.

Plus concrètement : est-ce que le programme ou l’activité continue de servir l’intérêt public ? Y a-t-il un rôle légitime pour le gouvernement fédéral dans le secteur concerné ? Quels programmes devraient ou pourraient être transférés aux provinces ou confiés au secteur privé ? Si le programme est maintenu, comment en accroître l’efficacité ? Quels programmes faut-il abandonner en priorité ?...

Telles étaient quelques unes des questions soumises à chaque ministère lorsque Jean Chrétien accéda aux responsabilités en 1993 sur un programme de création d’emplois et de relance économique – sans cacher qu’il faudrait assainir les finances publiques. La situation financière du pays était alors alarmante : le déficit budgétaire atteignait 8,7 % du PIB et la dette 66 % du produit intérieur. Le service des emprunts représentait 37 % des recettes fiscales. Encore ne s’agissait-il là que du seul niveau fédéral : en lui ajoutant les dettes des administrations provinciales et municipales, l’endettement public frôlait 100 % du PIB. Risque de faillite et intervention du FMI commençaient, dans ce contexte, à être évoqués.

Perspective citoyenne

Si toute réforme est d’abord le succès de la pédagogie qu’elle met en oeuvre, l’angle qui fut choisi associait habilement problématique financière et perspective citoyenne : si rien n’était fait, le Canada perdrait sa souveraineté, soulignait alors la communication gouvernementale. Une problématique certes régalienne, mais aussi citoyenne dans la mesure où une telle évolution finirait par aboutir à priver le pays de sa capacité stratégique à définir ses propres orientations politiques. Il ne s’agissait donc pas de démanteler l’Etat, mais de lui redonner des moyens d’actions.

Une longue concertation fut mise en place avec les partenaires sociaux et le public en amont du lancement des réformes, qui permit à celles-ci d’être bien acceptées, perçues comme équilibrées et équitables – et cela malgré des tensions avec les syndicats de fonctionnaires sur des sujets comme la relation entre salaires et résultats ou la systématisation du recours aux contrats temporaires.

Face aux tentatives de conflictualiser la situation, le gouvernement fit preuve d’une détermination énergique ; après une semaine de grève des employés des chemins de fer en mars 1995, une loi fut ainsi votée qui obligeait les grévistes à reprendre le travail. S’agissant au reste des efforts demandés aux fonctionnaires, notamment en termes de rémunérations, dirigeants, hauts fonctionnaires et cadres intermédiaires donnèrent aussi l’exemple.

« La population doit sentir qu’on souffre avec elle » avait alors résumé le ministre des finances de l’Ontario. De la sueur et des larmes, mais pour quel programme ?

Contrairement aux politiques américaines, le plus souvent associées en France à une certaine brutalité idéologique, les réformes réalisées au Canada sont perçues avec une plus grande bienveillance à travers le prisme d’une relative proximité culturelle. L’ambitieuse réforme de l’administration conduite dans ce pays au cours des années 90 occupe sans doute pour cette raison, vu de France, une place à part à la fois sociologiquement mieux transposable et politiquement plus acceptable.

Tentatives malheureuses

Symbole de réussite remarquable au sein des pays du G7, la réforme publique canadienne a pourtant été précédée de tentatives plus malheureuses à partir de 1984 de « remettre l’Etat en l’état ». Plusieurs conférences fédérales et provinciales, des tentatives répétées de maîtrise des dépenses publiques et de nombreuses déclarations en ce sens ont en effet marqué la deuxième moitié des années 80.

Ces tentatives auront cependant permis de dégager quelques grands principes d’action. Les dirigeants canadiens découvrirent le caractère contreproductif d’une réduction générale des dépenses qui ne serait accompagnée ni d’une vision stratégique, ni d’une prise en compte de l’importance relative des différents services gouvernementaux. De même, la doctrine du « toujours plus avec toujours moins de ressources » s’est révélée une solution illusoire ne permettant pas la résorption durable des déficits publics.

Ces tentatives auront également souligné la nécessité d’un véritable partenariat entre le niveau politique et la sphère administrative. « Une réforme réussie, dit l’ambassadeur Bourgon, est le résultat d’une alchimie complexe faite de leadership, de détermination, de savoir-faire et d’un peu de chance.

Un savoir-faire mobilisateur

Pouvoir compter sur les bonnes personnes, au bon endroit, au bon moment, avec le savoir-faire nécessaire, fait la différence entre une bonne idée qui reste lettre morte, une réforme sans lendemain et une réforme réussie. Dans les réformes réussies, souligne encore l’ambassadeur, le savoir-faire est le facteur le plus important et le plus rare. Il réduit le coût humain des réformes. Il donne l’impression que la tâche est moins difficile qu’elle ne l’est en réalité ; en ce sens, il est mobilisateur ».

Ces échecs ont donc permis de faire émerger un consensus sur la nécessité de réformer au sein des élites canadiennes et de préparer le terrain vis-à-vis de la population. Les gouvernements provinciaux amorcèrent le mouvement. Des projets de réforme sectoriels avaient même atteint un stade de maturité significatif au sein de certains ministères ; le ministère des transports apporta ainsi au processus la notion de « revue de programme » qui joua, par la suite, un rôle si essentiel dans la conduite de la réforme.

Le gouvernement de M. Mulroney a assuré la prise de conscience et celui de M. Chrétien le passage à l’action. Une entreprise collective de cette nature monopolise, de fait, l’agenda du gouvernement pendant plusieurs années.

Point essentiel : loin d’être présentée comme une opération comptable, cette action s’est inscrite dans un véritable projet de société.

Comment ?

Ce programme de réforme de l'administration américaine aura pu, au total, être mis en œuvre grâce à l’association d’une volonté politique forte, d’une gestion intergouvernementale de haut niveau, de l’implication des agents et d’une mise en œuvre plurinannuelle procédant d’une logique d’expérimentation. Il aura permis d’économiser près de 180 Mds USD (177) sur 5 ans et de réduire le nombre de fonctionnaires de près de 350 000 (348) sur environ 2 millions (1,9) au total. Il est à souligner toutefois que la réforme a privilégié des indicateurs socio-économiques plutôt que de stricts ratios d’activité ou de productivité, cette approche permettant de raisonner également en termes d’objectifs politiques au lieu de se focaliser uniquement sur les gains quantitatifs.

Confiance en hausse

Dans le même temps, les usagers se montrent plus satisfaits de l’administration d’Etat. Si l’on en croit en effet l’American Customer Satisfaction Index qui rend public, chaque année, l’état de satisfaction des Américains à l’égard de 170 acteurs privés et publics, le taux de satisfaction moyen global du client américain dépasse les 70 % (72,9%) ; il est compris entre 51 (Fisc) et 87 (Famille) pour les différentes agences. Dans certains cas, l’indice de satisfaction associé à ces agences est même comparable à celui des entreprises privées reconnues les plus performantes.

Toutefois, et bien qu’ils aient constaté à la fin des années 90 une amélioration des services publics fédéraux, les Américains se montrent généralement plus satisfaits de leur administration locale et de celle de leur état (indice : 80) que de l’administration fédérale (indice : 68,6). Le degré de confiance global dans l’administration fédérale doublait dans le même temps en passant de 21 à 40 % entre 1994 et 1998 (le record étant 76 % en 1976).

De fait, dix ans plus tard, près des trois quarts (72 %) des agents fédéraux estiment que la satisfaction du client est un objectif clé de leur mission contre un gros tiers (36%) au début des années 90. Les fonctionnaires des agences ayant activement participé à la réforme se sont, de plus, déclarés deux fois plus satisfaits dans l’exercice de leur fonction que les agents des ministères ayant conservé un mode de fonctionnement identique. Parmi les principales améliorations mentionnées, ces agents évoquaient en particulier un surcroît d’autonomie dans la réponse aux besoins des usagers ainsi qu’un travail moins routinier.

Une réforme passée dans les moeurs

D’emblée et de façon croissante au fur et à mesure de l’avancement de la réforme, le processus a fortement impliqué les corps d’audit et de contrôle, notamment le General Accounting Office, ainsi que les inspections générales des administrations. Cette implication a permis en particulier de fiabiliser le système d’information mis en place. En l’absence, à l’instar du privé, de contrôles a priori en matière comptable, le rôle des procédures d’audit a posteriori et des corps de contrôle est aussi plus poussé.

A travers sa conception-même sur une base pluriannuelle d’expérimentation et de progrès, la réforme de 1993 a été pérennisée à la fin des années 90 sous l’égide d’un autre programme, le National Partnership for Reinventing Government. Pour autant, la réforme s’est inscrite dans les structures existantes et n’a pas suscité une refonte significative des procédures budgétaires ou juridiques, (au-delà de la mise en place de comptes consolidés de l’Etat fédéral mis en place en parallèle, mais dont l’origine est liée à la faillite des caisses d’épargne au début des années 90).

Au début des années 2000, l’administration Bush, se fixant elle aussi pour objectif l’amélioration de l’efficacité de l’Etat fédéral, s’est inscrite, pour l’essentiel, dans le cadre des réformes engagées par le gouvernement précédent. Deux axes directeurs ont été définis : d’une part, le rapprochement de l’administration avec les usagers, grâce notamment à la simplification des hiérarchies, au développement de l’administration électronique et au renforcement de la gestion des ressources humaines ; d’autre part, le développement de l’évaluation des programmes fédéraux, avec en particulier le renforcement des liens entre résultats obtenus et reconduction des crédits et l’ouverture de certaines missions à la concurrence.

Volonté politique et légitimité populaire

On peut conclure de tout cela que la réforme générale de l’administration fédérale lancée et animée depuis une quinzaine d’années aux Etats-Unis associe beaucoup de facteurs nécessaires, ou favorables, à la gestion du changement au sein de la sphère publique.

Cela est vrai sur le plan politico-administratif : large légitimité populaire, volonté politique forte *, implication et adhésion des agents, gestion intergouvernementale à haut niveau de l’organisation administrative, coopération étroite entre les pouvoirs exécutif et législatif, accompagnement étroit des corps de contrôle, raisonnement en termes d’objectifs politiques et non seulement en termes de ratios de productivité, utilisation des leviers de la communication et de la formation internes.

C’est aussi le cas sur un plan plus technique : logique expérimentale, approche pluriannuelle dynamique, benchmarking avec le secteur privé, mise en place d’une méthodologie d’évaluation claire et d’un langage commun, suivi rigoureux, essor de l’e-administration, développements autour de la notion de service et de client, intégration d’incentives et renforcement de la gestion des ressources humaines.

En ce sens, elle constitue, aujourd’hui encore, un cadre de référence pour la réforme publique – sujet que, sur un plan à la fois méthodologique et culturel, les Etats-Unis abordent généralement moins comme une action ponctuelle que comme un processus d’amélioration normal, continu et, dans une large mesure, trans-partisan.

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* Sur ces aspects, on peut se reporter, dans cette même rubrique, au compte rendu de mon entretien avec William Galston (24/12), qui fut un des artisans de ce programme de modernisation.

Plusieurs innovations majeures ont été introduites par le Governement Performance, une loi dont la mise en application s’étalait dans le temps à partir d’une période pilote (1994-96) conduite sous l’égide du directeur de l’Office of Management and Budget (l’équivalent du ministère du Budget), chargé en particlier de désigner les premières agences pilotes. Celles-ci furent notamment choisies en fonction de leur degré d’interactivité avec le public ou de leur impact sur les autres administrations (High Impact Agencies).

Plans stratégiques

A partir de 1997, les agences fédérales sont toutes tenues de présenter au Congrès des plans stratégiques pour 5 ans. A cette date, 32 agences représentant 1,4 millions d’agents ont été désignées pour aller plus loin dans la réforme, avec le souci d’améliorations adaptées aux spécificités de chaque secteur. On trouvait ainsi, par exemple, des objectifs tels que sous-traiter les missions étrangères au cœur de métier pour la Défense, privatiser des réserves de pétrole en Californie pour l’Energie, améliorer l’utilisation des nouvelles technologies dans les relations clients pour les Affaires sociales, ou encore améliorer les délais de publication des statistiques et réduire le nombre de jours non travaillés pour le Département du travail.

Un cas particulier fut constitué par l’Internal Revenue Service (IRS), le fisc américain, point noir en termes de perception par les usagers de la qualité du service. Un audit spécifique fut conduit par un cabinet de conseil. Il déboucha sur une loi qui visait à « procurer aux contribuables américains un service de grande qualité en les aidant à comprendre et à assumer leurs devoirs fiscaux et en appliquant la législation avec intégrité et impartialité ». Cet objectif général était ensuite décliné en lignes d’actions concrètes à travers, par exemple, la mise en place d’une assistance téléphonique 24 heures sur 24 (en anglais et en espagnol), la possibilité de paiement par carte bancaire, ou encore le renforcement du rôle de l’avocat aux côtés du contribuable dans les cas de procédures. Orientée clients, l’IRS est désormais organisée selon les besoins de ses différents publics (particuliers, petites ou grandes entreprises).

Access America

L’essor e l’e-administration a été un moteur de la réforme. Toujours en 1997, l’initiative Access America a permis de développer la création de portails internet spécialisés par type de publics (plutôt qu’en fonction de l’agence émettrice). Il devenait également possible de contacter par e-mails de nombreuses administrations. Cette initiative aboutit, trois ans plus tard, à la mise en place d’un portait Internet unique donnant accès à l’ensemble des sites gouvernementaux, tandis que le développement des intranets favorisaient la communication interne et la motivation des agents. Ainsi, au sein de l’administration en charge du logement, les agents pouvaient découvrir, chaque mois, sur leur écran un message du ministre faisant état des derniers résultats obtenus par les services. Une enveloppe de 20 millions de dollars a été mise à la disposition des agences fédérales en 2002 pour qu’elles amplifient cette évolution.

Depuis une directive présidentielle de juin 1998, les agences sont également tenues de communiquer de façon claire et pédagogique. Cela passe par l’amélioration de l’accès à l’administration de tous ceux qui ne parlent pas l’anglais. Sous l’égide du Vice-président Al Gore, des récompenses étaient en outre attribuées chaque mois aux individus ou aux équipes à l’origine des meilleures actions de vulgarisation.
Depuis 1999, un plan de performance de l’ensemble des administrations, assorti de plans sectoriels, doit également faire l’objet d’une présentation au Congrès ; celle-ci se doit d’intégrer des objectifs mesurables, les moyens prévus pour les atteindre, des indicateurs de suivi, ainsi que des outils d’évaluation et d’adaptation.

En outre, depuis 2000, chaque agence fédérale doit remettre au Congrès un bilan annuel des actions mises en œuvre, avec obligation de justifier les causes d’éventuels échecs et, dans ce cas, de formuler de nouvelles pistes. Selon l’évaluation réalisée par le General Accounting Office, sorte d’équivalent de la Cour des comptes, des premiers rapports de performance remis au Congrès en 2000, 60% des objectifs fixés avaient été atteints, et 90 % des recommandations adressées à une dizaine d’agences avaient, en outre, débouché sur une application totale ou partielle.