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Une situation financière alarmante

« Sur quelles tâches un Etat moderne doit-il se concentrer ? Quel rôle pour le politique aujourd’hui ? Et comment entraîner la société » résumait un haut responsable canadien en évoquant quelques unes des questions fondamentales qui présidèrent au lancement du projet.

Plus concrètement : est-ce que le programme ou l’activité continue de servir l’intérêt public ? Y a-t-il un rôle légitime pour le gouvernement fédéral dans le secteur concerné ? Quels programmes devraient ou pourraient être transférés aux provinces ou confiés au secteur privé ? Si le programme est maintenu, comment en accroître l’efficacité ? Quels programmes faut-il abandonner en priorité ?...

Telles étaient quelques unes des questions soumises à chaque ministère lorsque Jean Chrétien accéda aux responsabilités en 1993 sur un programme de création d’emplois et de relance économique – sans cacher qu’il faudrait assainir les finances publiques. La situation financière du pays était alors alarmante : le déficit budgétaire atteignait 8,7 % du PIB et la dette 66 % du produit intérieur. Le service des emprunts représentait 37 % des recettes fiscales. Encore ne s’agissait-il là que du seul niveau fédéral : en lui ajoutant les dettes des administrations provinciales et municipales, l’endettement public frôlait 100 % du PIB. Risque de faillite et intervention du FMI commençaient, dans ce contexte, à être évoqués.

Perspective citoyenne

Si toute réforme est d’abord le succès de la pédagogie qu’elle met en oeuvre, l’angle qui fut choisi associait habilement problématique financière et perspective citoyenne : si rien n’était fait, le Canada perdrait sa souveraineté, soulignait alors la communication gouvernementale. Une problématique certes régalienne, mais aussi citoyenne dans la mesure où une telle évolution finirait par aboutir à priver le pays de sa capacité stratégique à définir ses propres orientations politiques. Il ne s’agissait donc pas de démanteler l’Etat, mais de lui redonner des moyens d’actions.

Une longue concertation fut mise en place avec les partenaires sociaux et le public en amont du lancement des réformes, qui permit à celles-ci d’être bien acceptées, perçues comme équilibrées et équitables – et cela malgré des tensions avec les syndicats de fonctionnaires sur des sujets comme la relation entre salaires et résultats ou la systématisation du recours aux contrats temporaires.

Face aux tentatives de conflictualiser la situation, le gouvernement fit preuve d’une détermination énergique ; après une semaine de grève des employés des chemins de fer en mars 1995, une loi fut ainsi votée qui obligeait les grévistes à reprendre le travail. S’agissant au reste des efforts demandés aux fonctionnaires, notamment en termes de rémunérations, dirigeants, hauts fonctionnaires et cadres intermédiaires donnèrent aussi l’exemple.

« La population doit sentir qu’on souffre avec elle » avait alors résumé le ministre des finances de l’Ontario. De la sueur et des larmes, mais pour quel programme ?

Contrairement aux politiques américaines, le plus souvent associées en France à une certaine brutalité idéologique, les réformes réalisées au Canada sont perçues avec une plus grande bienveillance à travers le prisme d’une relative proximité culturelle. L’ambitieuse réforme de l’administration conduite dans ce pays au cours des années 90 occupe sans doute pour cette raison, vu de France, une place à part à la fois sociologiquement mieux transposable et politiquement plus acceptable.

Tentatives malheureuses

Symbole de réussite remarquable au sein des pays du G7, la réforme publique canadienne a pourtant été précédée de tentatives plus malheureuses à partir de 1984 de « remettre l’Etat en l’état ». Plusieurs conférences fédérales et provinciales, des tentatives répétées de maîtrise des dépenses publiques et de nombreuses déclarations en ce sens ont en effet marqué la deuxième moitié des années 80.

Ces tentatives auront cependant permis de dégager quelques grands principes d’action. Les dirigeants canadiens découvrirent le caractère contreproductif d’une réduction générale des dépenses qui ne serait accompagnée ni d’une vision stratégique, ni d’une prise en compte de l’importance relative des différents services gouvernementaux. De même, la doctrine du « toujours plus avec toujours moins de ressources » s’est révélée une solution illusoire ne permettant pas la résorption durable des déficits publics.

Ces tentatives auront également souligné la nécessité d’un véritable partenariat entre le niveau politique et la sphère administrative. « Une réforme réussie, dit l’ambassadeur Bourgon, est le résultat d’une alchimie complexe faite de leadership, de détermination, de savoir-faire et d’un peu de chance.

Un savoir-faire mobilisateur

Pouvoir compter sur les bonnes personnes, au bon endroit, au bon moment, avec le savoir-faire nécessaire, fait la différence entre une bonne idée qui reste lettre morte, une réforme sans lendemain et une réforme réussie. Dans les réformes réussies, souligne encore l’ambassadeur, le savoir-faire est le facteur le plus important et le plus rare. Il réduit le coût humain des réformes. Il donne l’impression que la tâche est moins difficile qu’elle ne l’est en réalité ; en ce sens, il est mobilisateur ».

Ces échecs ont donc permis de faire émerger un consensus sur la nécessité de réformer au sein des élites canadiennes et de préparer le terrain vis-à-vis de la population. Les gouvernements provinciaux amorcèrent le mouvement. Des projets de réforme sectoriels avaient même atteint un stade de maturité significatif au sein de certains ministères ; le ministère des transports apporta ainsi au processus la notion de « revue de programme » qui joua, par la suite, un rôle si essentiel dans la conduite de la réforme.

Le gouvernement de M. Mulroney a assuré la prise de conscience et celui de M. Chrétien le passage à l’action. Une entreprise collective de cette nature monopolise, de fait, l’agenda du gouvernement pendant plusieurs années.

Point essentiel : loin d’être présentée comme une opération comptable, cette action s’est inscrite dans un véritable projet de société.

Comment ?

Ce programme de réforme de l'administration américaine aura pu, au total, être mis en œuvre grâce à l’association d’une volonté politique forte, d’une gestion intergouvernementale de haut niveau, de l’implication des agents et d’une mise en œuvre plurinannuelle procédant d’une logique d’expérimentation. Il aura permis d’économiser près de 180 Mds USD (177) sur 5 ans et de réduire le nombre de fonctionnaires de près de 350 000 (348) sur environ 2 millions (1,9) au total. Il est à souligner toutefois que la réforme a privilégié des indicateurs socio-économiques plutôt que de stricts ratios d’activité ou de productivité, cette approche permettant de raisonner également en termes d’objectifs politiques au lieu de se focaliser uniquement sur les gains quantitatifs.

Confiance en hausse

Dans le même temps, les usagers se montrent plus satisfaits de l’administration d’Etat. Si l’on en croit en effet l’American Customer Satisfaction Index qui rend public, chaque année, l’état de satisfaction des Américains à l’égard de 170 acteurs privés et publics, le taux de satisfaction moyen global du client américain dépasse les 70 % (72,9%) ; il est compris entre 51 (Fisc) et 87 (Famille) pour les différentes agences. Dans certains cas, l’indice de satisfaction associé à ces agences est même comparable à celui des entreprises privées reconnues les plus performantes.

Toutefois, et bien qu’ils aient constaté à la fin des années 90 une amélioration des services publics fédéraux, les Américains se montrent généralement plus satisfaits de leur administration locale et de celle de leur état (indice : 80) que de l’administration fédérale (indice : 68,6). Le degré de confiance global dans l’administration fédérale doublait dans le même temps en passant de 21 à 40 % entre 1994 et 1998 (le record étant 76 % en 1976).

De fait, dix ans plus tard, près des trois quarts (72 %) des agents fédéraux estiment que la satisfaction du client est un objectif clé de leur mission contre un gros tiers (36%) au début des années 90. Les fonctionnaires des agences ayant activement participé à la réforme se sont, de plus, déclarés deux fois plus satisfaits dans l’exercice de leur fonction que les agents des ministères ayant conservé un mode de fonctionnement identique. Parmi les principales améliorations mentionnées, ces agents évoquaient en particulier un surcroît d’autonomie dans la réponse aux besoins des usagers ainsi qu’un travail moins routinier.

Une réforme passée dans les moeurs

D’emblée et de façon croissante au fur et à mesure de l’avancement de la réforme, le processus a fortement impliqué les corps d’audit et de contrôle, notamment le General Accounting Office, ainsi que les inspections générales des administrations. Cette implication a permis en particulier de fiabiliser le système d’information mis en place. En l’absence, à l’instar du privé, de contrôles a priori en matière comptable, le rôle des procédures d’audit a posteriori et des corps de contrôle est aussi plus poussé.

A travers sa conception-même sur une base pluriannuelle d’expérimentation et de progrès, la réforme de 1993 a été pérennisée à la fin des années 90 sous l’égide d’un autre programme, le National Partnership for Reinventing Government. Pour autant, la réforme s’est inscrite dans les structures existantes et n’a pas suscité une refonte significative des procédures budgétaires ou juridiques, (au-delà de la mise en place de comptes consolidés de l’Etat fédéral mis en place en parallèle, mais dont l’origine est liée à la faillite des caisses d’épargne au début des années 90).

Au début des années 2000, l’administration Bush, se fixant elle aussi pour objectif l’amélioration de l’efficacité de l’Etat fédéral, s’est inscrite, pour l’essentiel, dans le cadre des réformes engagées par le gouvernement précédent. Deux axes directeurs ont été définis : d’une part, le rapprochement de l’administration avec les usagers, grâce notamment à la simplification des hiérarchies, au développement de l’administration électronique et au renforcement de la gestion des ressources humaines ; d’autre part, le développement de l’évaluation des programmes fédéraux, avec en particulier le renforcement des liens entre résultats obtenus et reconduction des crédits et l’ouverture de certaines missions à la concurrence.

Volonté politique et légitimité populaire

On peut conclure de tout cela que la réforme générale de l’administration fédérale lancée et animée depuis une quinzaine d’années aux Etats-Unis associe beaucoup de facteurs nécessaires, ou favorables, à la gestion du changement au sein de la sphère publique.

Cela est vrai sur le plan politico-administratif : large légitimité populaire, volonté politique forte *, implication et adhésion des agents, gestion intergouvernementale à haut niveau de l’organisation administrative, coopération étroite entre les pouvoirs exécutif et législatif, accompagnement étroit des corps de contrôle, raisonnement en termes d’objectifs politiques et non seulement en termes de ratios de productivité, utilisation des leviers de la communication et de la formation internes.

C’est aussi le cas sur un plan plus technique : logique expérimentale, approche pluriannuelle dynamique, benchmarking avec le secteur privé, mise en place d’une méthodologie d’évaluation claire et d’un langage commun, suivi rigoureux, essor de l’e-administration, développements autour de la notion de service et de client, intégration d’incentives et renforcement de la gestion des ressources humaines.

En ce sens, elle constitue, aujourd’hui encore, un cadre de référence pour la réforme publique – sujet que, sur un plan à la fois méthodologique et culturel, les Etats-Unis abordent généralement moins comme une action ponctuelle que comme un processus d’amélioration normal, continu et, dans une large mesure, trans-partisan.

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* Sur ces aspects, on peut se reporter, dans cette même rubrique, au compte rendu de mon entretien avec William Galston (24/12), qui fut un des artisans de ce programme de modernisation.

Plusieurs innovations majeures ont été introduites par le Governement Performance, une loi dont la mise en application s’étalait dans le temps à partir d’une période pilote (1994-96) conduite sous l’égide du directeur de l’Office of Management and Budget (l’équivalent du ministère du Budget), chargé en particlier de désigner les premières agences pilotes. Celles-ci furent notamment choisies en fonction de leur degré d’interactivité avec le public ou de leur impact sur les autres administrations (High Impact Agencies).

Plans stratégiques

A partir de 1997, les agences fédérales sont toutes tenues de présenter au Congrès des plans stratégiques pour 5 ans. A cette date, 32 agences représentant 1,4 millions d’agents ont été désignées pour aller plus loin dans la réforme, avec le souci d’améliorations adaptées aux spécificités de chaque secteur. On trouvait ainsi, par exemple, des objectifs tels que sous-traiter les missions étrangères au cœur de métier pour la Défense, privatiser des réserves de pétrole en Californie pour l’Energie, améliorer l’utilisation des nouvelles technologies dans les relations clients pour les Affaires sociales, ou encore améliorer les délais de publication des statistiques et réduire le nombre de jours non travaillés pour le Département du travail.

Un cas particulier fut constitué par l’Internal Revenue Service (IRS), le fisc américain, point noir en termes de perception par les usagers de la qualité du service. Un audit spécifique fut conduit par un cabinet de conseil. Il déboucha sur une loi qui visait à « procurer aux contribuables américains un service de grande qualité en les aidant à comprendre et à assumer leurs devoirs fiscaux et en appliquant la législation avec intégrité et impartialité ». Cet objectif général était ensuite décliné en lignes d’actions concrètes à travers, par exemple, la mise en place d’une assistance téléphonique 24 heures sur 24 (en anglais et en espagnol), la possibilité de paiement par carte bancaire, ou encore le renforcement du rôle de l’avocat aux côtés du contribuable dans les cas de procédures. Orientée clients, l’IRS est désormais organisée selon les besoins de ses différents publics (particuliers, petites ou grandes entreprises).

Access America

L’essor e l’e-administration a été un moteur de la réforme. Toujours en 1997, l’initiative Access America a permis de développer la création de portails internet spécialisés par type de publics (plutôt qu’en fonction de l’agence émettrice). Il devenait également possible de contacter par e-mails de nombreuses administrations. Cette initiative aboutit, trois ans plus tard, à la mise en place d’un portait Internet unique donnant accès à l’ensemble des sites gouvernementaux, tandis que le développement des intranets favorisaient la communication interne et la motivation des agents. Ainsi, au sein de l’administration en charge du logement, les agents pouvaient découvrir, chaque mois, sur leur écran un message du ministre faisant état des derniers résultats obtenus par les services. Une enveloppe de 20 millions de dollars a été mise à la disposition des agences fédérales en 2002 pour qu’elles amplifient cette évolution.

Depuis une directive présidentielle de juin 1998, les agences sont également tenues de communiquer de façon claire et pédagogique. Cela passe par l’amélioration de l’accès à l’administration de tous ceux qui ne parlent pas l’anglais. Sous l’égide du Vice-président Al Gore, des récompenses étaient en outre attribuées chaque mois aux individus ou aux équipes à l’origine des meilleures actions de vulgarisation.
Depuis 1999, un plan de performance de l’ensemble des administrations, assorti de plans sectoriels, doit également faire l’objet d’une présentation au Congrès ; celle-ci se doit d’intégrer des objectifs mesurables, les moyens prévus pour les atteindre, des indicateurs de suivi, ainsi que des outils d’évaluation et d’adaptation.

En outre, depuis 2000, chaque agence fédérale doit remettre au Congrès un bilan annuel des actions mises en œuvre, avec obligation de justifier les causes d’éventuels échecs et, dans ce cas, de formuler de nouvelles pistes. Selon l’évaluation réalisée par le General Accounting Office, sorte d’équivalent de la Cour des comptes, des premiers rapports de performance remis au Congrès en 2000, 60% des objectifs fixés avaient été atteints, et 90 % des recommandations adressées à une dizaine d’agences avaient, en outre, débouché sur une application totale ou partielle.

A travers les « Reaganomics », les années 80 ont été marquées, aux Etats-Unis, par d’importantes mesures de déréglementation, de privatisation et de révision des politiques sociales. Dans un contexte politique différent, marqué moins par une volonté de rupture que par un certain consensus socio-politique sur la nécessité d’améliorations au sein de la sphère publique, les années 90 ont vu, autour du National Partnership for Reinventing Government, la mise en œuvre d’une réforme administrative de grande ampleur, aussi bien par les résultats obtenus que par la méthodologie mise en oeuvre.

La réforme générale de l’administration engagée en 1993 aux Etats-Unis par le gouvernement Clinton a eu pour origine l’image déplorable de l’administration qui prévalait alors au sein de l’opinion américaine. Selon un sondage de l’époque, seuls 21% des personnes disaient en effet avoir confiance dans le gouvernement fédéral. C’était le taux le plus faible jamais enregistré depuis une quarantaine d’années, dans un pays dans lequel la conjonction du libéralisme économique et de la culture du process suscitait pourtant un mouvement d’amélioration quasi continu depuis les années 50 – période qui coïncida également avec l’essor de la culture managériale.

Une importante modernisation de l’administration fut alors engagée sous l’autorité du Vice-président Al Gore et d’un groupe d’action intergouvernemental créé pour la circonstance, le National Performance Review à travers une loi, le Governement Performance and Results Act. Cette loi demandait aux agences d’améliorer le service aux usagers en s’inspirant des meilleures pratiques du secteur privé. La réforme a été entreprise en s’appuyant sur une vaste enquête de satisfaction réalisée auprès des agents eux-mêmes au sein des différentes administrations.

Les fonctionnaires américains ont ainsi pu, non seulement donner leur sentiment sur leur administration, mais aussi se positionner comme partie prenante des changements à réaliser pour en redresser l’image. Cela d’autant plus que la définition d’objectifs et la responsabilisation étaient a priori ouvertes à tous les acteurs au sein des agences concernées. Des plans de formation à l’accueil et au service furent aussi mis en œuvre.

Au total, grâce à cette approche impliquante, la mise en œuvre de la réforme n’a pas suscité la résistance des agents, pas plus qu’elle n’a donné lieu à la mobilisation des syndicats de fonctionnaires.

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